ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ В ГОСДУМЕ В.И.Кашин. Земля взывает о помощи. (9 декабря 2016 г.).
По экспертным оценкам, в России ежегодно выбывает из сельскохозяйственного оборота около 1 млн. га земель сельскохозяйственного назначения. Вот и получается, что за последние 25 лет мы потеряли, только по официальной статистике, 38 млн. га посевов. В действительности же земель, выведенных из севооборота, у нас уже более 41,5 млн. га. И это при том, что по целевому назначению не используется уже 56 млн. га, или 14,5% земель сельскохозяйственного назначения.
Удручающая статистика. Но это — лишь «вершина айсберга». Действительная глубина кризиса становится ясна после рассмотрения системы управления основными фондами в сельском хозяйстве, а также аграрной политики в целом. И первое, что в условиях сокращения земель сельскохозяйственного назначения должно привлечь наше внимание, — это проблема сохранения плодородия почв как ключевого элемента в системе повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения.
Из оставшихся у нас 197,7 млн. га сельхозугодий значительная часть подвержена активным процессам деградации: зарастает бурьяном, кустарником, мелколесьем. Ветровой эрозии подвержен уже 61 млн. га сельхозугодий, а опустыниванию — уже более 100 млн. га, что подтверждается образованием в Республике Калмыкия первой в России пустыни.
Площадь оврагов на пашне уже превысила 1 млн. га, а их ежегодный прирост достигает 20 тыс. км. Доля кислых почв на фоне резкого сокращения объёмов известкования за 26 лет увеличилась с 30% до 45%. Переувлажнению и заболачиванию подвержено 7% пашни, а ещё 3% — вторичному засолению (в южных регионах доля таких земель достигает 50%).
В связи с этим следует отметить, что интенсификация процессов деградации явилась прямым следствием нарушения требований почвоохранных технологий. За 25 лет была значительно снижена технологическая дисциплина возделывания сельскохозяйственных культур, повсеместно нарушались севообороты, не соблюдалось элементарное научно-обоснованное чередование сельскохозяйственных культур на значительной части посевной площади. В итоге деградируют даже тучные чернозёмы. Земледелие в России стало носить откровенно экстенсивный характер, с применением удобрений на уровне стран третьего мира.
Напомню, что химизация земледелия начала ускоренно развиваться с 60-х годов XX века. Тогда же была создана производственная организация «Сельхозхимия». С того времени и вплоть до 1990 года количество вносимых на территории РСФСР минеральных удобрений было увеличено более чем в 4 раза и в абсолютном выражении достигло 14 млн. тонн к 1987 году. При этом колхозам и совхозам в качестве мер поддержки минеральные удобрения выделялись в объёме полной потребности.
Начиная же с 1991 года количество вносимых минеральных удобрений начало сокращаться и к 2015 году снизилось в 5 раз. Одновременно удельный вес площади, удобренной минеральными удобрениями, во всей посевной площади уменьшился с 66% до 48%. Вследствие же сокращения объёмов внесения минеральных удобрений ежегодная потеря сельскохозяйственной продукции в пересчёте на зерно составила, по экспертным оценкам, более 250 млрд. рублей.
Получается парадоксальная ситуация: страна производит 18 млн. тонн минеральных удобрений (действующего вещества) в год, но использует в своём сельском хозяйстве лишь 10%, а остальное отправляет на экспорт. И это при том, что производимого количества минеральных удобрений хватило бы для производства 300 млн. тонн зерна.
С органическими удобрениями ситуация аналогичная: объёмы их внесения с 1990 года сократились более чем в 6 раз. Про органику фактически полностью забыли, даже не включив соответствующий целевой показатель в Государственную программу развития сельского хозяйства.
Одновременно площадь произвесткованных кислых почв за тот же период сократилась более чем в 23 раза: с 4,7 млн. га в 1990 году до 0,2 в 2015 году. О каком же повышении плодородия можно говорить при таком подходе к управлению качеством почв? Колоссальный ресурсный потенциал, которым обладают наши земли, фактически тает на глазах.
Сегодня мы столкнулись с разрушительной политикой и в области мелиорации. По этому показателю (7,8% мелиорированной пашни) мы безнадёжно отстали от США, где мелиорировано 39,1% пашни (70 млн. га), Китая с 54,4% (74 млн. га), Индии с 35,9% (61 млн. га), а также Франции, Германии, Великобритании и др. И это отставание стремительно увеличивается: Китай и Индия ежегодно вводят по 1,5 млн. га мелиорируемых земель, а в нашей госпрограмме до 2020 года предполагается ввести в эксплуатацию всего 838 тыс. га таких земель.
Если взять техническую вооружённость, то в 1990 году на полях РСФСР работало более 1,5 млн. тракторов, 408 тыс. зерноуборочных комбайнов, более 130 тыс. машин для внесения удобрений. Сегодня же сельскохозяйственными предприятиями эксплуатируется не более 230 тыс. тракторов, 61 тыс. зерноуборочных комбайнов, 11 тыс. машин для внесения удобрений. Аналогично дела обстоят по абсолютному большинству наименований сельскохозяйственной техники: культиваторам, сеялкам, косилкам и т.д.
При нормативной нагрузке 73 га на 1 трактор и 244 га на 1 зерноуборочный комбайн реальная нагрузка в разы больше: более 250 га на трактор и 422 га на комбайн. В США при этом на 1 трактор приходится всего 37 га пашни, в Великобритании — 13 га, во Франции — 16, в Германии — 11.
Процесс технического перевооружения российского АПК буксует на месте: в 2014 году нашими аграриями было приобретено всего лишь немногим более 8 тыс. тракторов, 4 тыс. комбайнов. И это при том, что износ парка уже превысил 60%. Ситуация в лучшую сторону изменилась в 2015 году, когда из федерального бюджета и антикризисного фонда было выделено около 10 млрд. рублей для льготного приобретения сельхозтехники. Но не успели порадоваться, как в проекте бюджета на 2017—2019 годы про крестьянство вновь забыли.
Абсолютно ожидаемым результатом подобного подхода к управлению основными фондами в сельском хозяйстве явилось то, что валовые сборы выросли лишь по пшенице (+12,2 млн. тонн), кукурузе (+10,1 млн. тонн), а также гречке и рису (+265 тыс. тонн), да и то в большей степени посредством производства данных видов зерновых на высокопродуктивных землях. При этом производство ржи за тот же период снизилось почти в 8 раз, ячменя — в 1,5 раза, овса — в 2,7 раза, проса — в 3,4 раза.
То есть к 2015 году АПК добился увеличения объёмов производства по одним культурам на 23 млн. тонн, но одновременно снизил на 33,2 млн. тонн объёмы производства по другим. За прошедшие 26 лет мы не нарастили даже производства зернобобовых культур в валовом объёме и далеки от результата по ассортименту 1990 года.
Да и к качеству российского зерна сегодня возникает всё больше претензий. Так, по данным Госхлебинспекции и ВНИИЗ, в урожае 1988 года (по РСФСР) продовольственная пшеница составляла более 85%. К середине же 1990-х годов продовольственной пшеницы в урожае было уже 75%, в 2004 году — 70%, а в 2008 году — не более 60%.
Текущая динамика на примере производства мягкой пшеницы в полной мере подтверждает факт снижения качественных характеристик российского зерна даже на отрезке с 2012 года. Ценная пшеница 3-го класса стабильно замещается пшеницей 4-го класса при сохранении объёмов производства фуражной пшеницы (5-го класса). Производство же сильной пшеницы в России абсолютно ничтожно.
Отдельного внимания заслуживает вопрос рационального использования заброшенных земель сельскохозяйственного назначения, заросших лесом. Это огромная площадь (примерно 55 млн. га), около 14% земель сельскохозяйственного назначения. Часть из них используется для сельскохозяйственного производства, в частности для северного оленеводства. Однако остальные земли требуют либо коренного улучшения для ведения сельского хозяйства, либо организации на них интенсивного лесного хозяйства.
В каждом случае это требует тщательной оценки и анализа. Расчёты показывают, что затраты на расчистку 1 га заросших лесами земель для возвращения в сельскохозяйственный оборот составляют от 40 до 100 тыс. рублей. Однако не всегда это экономически целесообразно с учётом других факторов: инфраструктурной обеспеченности, удалённости от центров производства, переработки и сбыта продукции и т.д. В таком случае выходом могла бы стать организация полноценного лесного хозяйства. Нужно иметь в виду, что рыночная стоимость древесины с 1 га спелых лесов (возраст более 60 лет) составляет от 200 до 300 тыс. рублей.
Сегодня наше сельское хозяйство испытывает острую нехватку квалифицированных кадров. За период с 1990 года выпуск рабочих и служащих сельскохозяйственных профессий сократился более чем в 2,5 раза, а количество образовательных учреждений начального профессионального образования уменьшилось более чем в 4 раза. Всё это привело к тому, что доля населения, занятого в сельском хозяйстве, уменьшилась с 13,4% в 1990 году до 6,7% в 2015-м.
Количество организаций, занимающихся научными исследованиями, с 1990 года сократилось с двух до полутора тысяч, а численность научных работников уменьшилась почти на треть. Аграрная наука сегодня серьёзно ослаблена, существенно сокращено финансирование фундаментальных исследований. Ликвидированы научные отделения, ряд научно-исследовательских институтов и опытных станций. Особым же ударом по аграрной науке, российской науке в целом явилось реформирование Академии. Выстроенная веками система управления научными исследованиями снесена до основания, наука оказалась фактически отрезанной от научно-производственной базы академических институтов. Самостоятельность Академии в принятии ключевых решений на этих направлениях исчезает.
В России фактически отсутствует инфраструктура управления землепользованием: земельные суды, земельные банки, полный земельный кадастр, земельные комитеты, центры по исследованию проблем землепользования, проектно-изыскательские институты по землепользованию и землеустройству. Не составляется ежегодный земельный баланс. Земельно-ресурсный потенциал не поставлен на государственный учёт.
Структурные подразделения органов местного самоуправления по землепользованию и землеустройству сохранились не более чем в 5% сельских населённых пунктах из 18 тысяч. Аналогичная ситуация с органами субъектов Российской Федерации. Существующая организация системы землеустройства себя полностью дискредитировала, и мы вплотную приблизились к необходимости подготовки новой редакции Федерального закона «О землеустройстве».
Кроме того, в вопросе эффективности использования земель немаловажную роль играет сбалансированное распределение основных фондов между крупными, средними и малыми сельхозпроизводителями. Период после кризиса 1998 года был связан с приходом в сельскохозяйственное производство крупного капитала, ввиду отсутствия каких-либо ограничений сосредоточившего в своих руках огромное количество земель. Появившиеся латифундии, в основной своей массе, были не способны к освоению перспективных агротехнологий, да и не стремились к этому: эффективно управлять огромными территориями без должного научного и кадрового обеспечения невозможно.
Вместе с тем сформированные крупные и сверхкрупные агропредприятия сместили на свою сторону интерес государства, оставив крестьянские хозяйства без должного внимания и поддержки. Банки предпочитают кредитовать крупный бизнес, фермеры не защищены от притеснений со стороны агропромышленных монополистов и коммерческих посредников. Сложившаяся ситуация видится губительной для отрасли. Государственная поддержка малых форм хозяйствования должна быть усилена и расширена.
Изложенные проблемы эффективного использования земель определяют масштаб и глубину необходимых к принятию новых законодательных решений. Назову лишь часть из них.
Первое. Должен быть разработан и принят закон «Об охране почв». При этом его реализация должна быть подкреплена соответствующим финансированием, что выводит на необходимость инициировать утверждение самостоятельной государственной целевой программы «Восстановление и охрана плодородия почв».
Второе. Следует подзаконным актом установить критерии ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения, поскольку сегодня в кадастре недвижимости и правоустанавливающих документах сведения о качестве почв, их плодородии не отражаются.
Третье. Важнейшая задача — выделение высокопродуктивных земель с плодородными почвами в отдельную группу «особо ценных сельскохозяйственных земель» (в соответствии с «Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012—2020 годы»). Для этого необходимо выработать и утвердить единые критерии отнесения земель к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, а также установления охранных зон для таких земель. К этим землям следует отнести все пахотные земли — это 115 млн. га, а также пойменные луга, культурные сенокосы и пастбища, мелиорируемые земли и другие угодья.
Четвёртое. В качестве перспективного механизма купирования спекулятивных устремлений латифундистов, наряду с повышением требований к эффективности использования земель, очевидно верным решением явится введение прогрессивной шкалы земельного налога.
Пятое. С учётом негативной динамики изменения площади земель сельскохозяйственного назначения должны быть разработаны механизмы, направленные на вовлечение в сельскохозяйственный оборот брошенных земель.
Шестое. Резервы повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения могут быть реализованы путём применения гибких фискальных инструментов. Так, налоговым законодательством для земель сельскохозяйственного назначения предусмотрена пониженная (не более 0,3% кадастровой стоимости) налоговая ставка, но необходимым условием для этого является факт использования таких земель для сельскохозяйственного производства. В противном случае должна применяться общая ставка (не более 1,5%). Для более эффективного использования этого инструмента необходимо совершенствовать межведомственное взаимодействие органов государственного земельного надзора и налоговых органов.
Седьмое. Заслуживает рассмотрения вопрос о введении льготной (0%) налоговой ставки на период освоения и введения в полноценный хозяйственный оборот заброшенных (не используемых более 5 лет для производства сельскохозяйственной продукции) земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.
Восьмое. Должен быть принят закон «О социальном развитии села», реализация которого должна предусматривать государственную целевую программу «Развитие социальной сферы села до 2030 года».
Вместе с тем надо противодействовать принятию тех законодательных инициатив, которые явятся губительным и для отрасли.
Ярчайшим примером такого рода инициативы можно назвать внесённый правительством Российской Федерации проект федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию». Его принятие серьёзно обострит проблемы сохранения в сельскохозяйственном производстве сельскохозяйственных угодий и иных особо ценных сельскохозяйственных земель. Законопроект предусматривает системную замену понятия «земли» на понятия «территории» и «зоны», что, по оценкам экспертов, приведёт к искажению представлений о земле как в первую очередь о самостоятельном природном объекте и охраняемом природном ресурсе, средстве производства в сельском и лесном хозяйстве, а не только как об объекте недвижимого имущества и пространственном базисе для размещения каких-либо объектов.
Более того, законопроект обуславливает риски произвольного «перекраивания» границ земель сельскохозяйственного назначения ввиду того, что до настоящего времени указанные границы точно и однозначно не определены. Так, по некоторым оценкам, на сегодняшний день кадастровый учёт осуществлён лишь в отношении примерно 15% земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, во многих регионах не завершена процедура установления границ сельских поселений, границ земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий, что не позволяет корректно отграничить земли сельскохозяйственного назначения.
Далее, нельзя обойти вниманием внесённый правительством Российской Федерации проект федерального закона № 1160742-6 «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Его негативное значение для многомиллионной армии садоводов, дачников, огородников сложно переоценить.
Во-первых, претендуя на регулирование садоводства, огородничества и дачного хозяйства, то есть обширных многоаспектных видов деятельности, законопроект фактически содержит лишь особенности правового положения и организации деятельности соответствующих юридических лиц — некоммерческих товариществ. Отсутствуют не только правовые определения понятий садоводства, огородничества, дачного хозяйства, но и положения, составляющие правовое содержание этих отношений.
Мы не можем согласиться с таким подходом к предмету правового регулирования. В законопроекте должны учитываться все аспекты садоводства, огородничества и дачного хозяйства как видов деятельности граждан, связанных в том числе с организацией их отдыха, производством и возможной последующей реализацией ими сельскохозяйственной продукции, созданием объектов недвижимости, другого имущества, инфраструктуры, наконец, организации местного самоуправления, ведь зачастую на базе таких товариществ, по сути, возникли новые поселения. Особенно ярко это проявляется в Подмосковье и других густонаселённых регионах.
Также недопустимым считаем исключение из правового регулирования на федеральном уровне, как это предлагается в законопроекте, мер государственной поддержки садоводов, огородников, дачников. Законопроект предлагает отдать определение возможных таких мер на откуп региональному и местному законодательству без раскрытия общих подходов, форм и методов такой поддержки. А ведь сегодня законодательство предусматривает и субсидирование создания инфраструктуры этих товариществ, и возможность установления налоговых, социальных льгот для садоводов, и поддержку производства качественной сельхозпродукции, и проведение землеустройства и организации территорий СНТ и прочих объединений.
Понятно, что исключение этих положений приведёт к самоустранению государственных институтов от участия в жизни таких объединений граждан, и это только усугубит существующие сегодня проблемы инфраструктурного развития этих территорий, проблемы взаимоотношений между членами товариществ, а также с «индивидуалами» — теми, кто не вступил в объединение, но имеет на его территории земельный участок. Конфликтность в этой сфере большая, и зачастую на практике вместо предпосылок организации цивилизованного местного самоуправления на этих территориях мы имеем самоуправство и другие правонарушения.
Таким образом, законопроект нуждается в серьёзном редактировании, поэтому доработка и рассмотрение его в стенах Думы должны быть взвешенными и компетентными.
Заместитель Председателя ЦК КПРФ,
председатель Комитета Госдумы РФ по аграрным вопросам,
академик РАН
В.И.Кашин.
Правда, 9—12 декабря 2016 г.
Версия для печати
